李莉：加快棚户区改造的思考

　字体小大时间：2014-10-13来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:棚户区改造，是改善民生的硬任务，是以人为核心的新型城镇化的重要内容，对于破解城市内部二元结构，提高城市综合承载能力，全面提升城镇化质量和水平，加快推进新型城镇化进程意义重大。

棚户区改造是重大民生工程和发展工程，国家多年来高度重视。当前，我国正处在以人为核心的新型城镇化深入发展的关键时期，加快推进棚户区改造意义重大、影响深远。新一轮棚户区改造工作已经启动，目标任务已经明确。今后，在认真总结典型模式的基础上，结合实际，从多方面着力，确保目标任务扎实顺利地完成。

棚户区改造，是改善民生的硬任务，是以人为核心的新型城镇化的重要内容，对于破解城市内部二元结构，提高城市综合承载能力，全面提升城镇化质量和水平，加快推进新型城镇化进程意义重大。

一、棚户区改造工作成效显著

棚户区改造是我国重大民生工程和发展工程。2004年，辽宁在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造：2005年，国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造：2008年四季度起，国家将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，开始了全国范围大规模推进实施各类棚户区改造的工作。2008年—2012年，全国开工改造各类棚户区1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套(户)开工量的40%，基本建成各类棚户区改造安置住房750万套，安排各类棚改和基础设施补助资金1500多亿元(见表1)，圆了1000万户家庭.2000多万户居民的安居梦，推动了新型城镇化发展，促进了经济增长与社会和谐。

二、目标任务

随着新型城镇化建设的不断深入，为适应新形势、新要求，国家启动了新一轮棚户区改造，明确了今后棚户区改造的目标任务。2013年6月，国务院会议专题研究部署加快棚户区改造工作.提出今后5年再改造各类棚户区1000万户的目标任务。为贯彻落实会议精神，同年7月，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，明确了加快棚改工作的总体要求和政策措施，住房城乡建设部等6个部委随后召开棚改工作电视会议，专门部署2013年—2017年棚改工作。2014年《政府工作报告》明确提出，要更大规模加快棚户区改造，今后一个时期改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，中央预算内投资拟增加到4576亿元，重点投向保障性安居工程等领域。同年3月出台的《国家新型城镇化规划》，又提出要大力推进棚户区改造，制定了各类棚户区改造行动计划。

可见，我国棚户区改造可大体分为3个时段,2008年—2012年，完成棚户区改造1260万套：2013年—2017年，计划改造1000万户，基本完成成片棚户区的改造：2018年—2020年，再完成1000万户，累计完成3260万户。这意味着我国拟用13年时间解决约1亿人的忧居问题，这无疑是世界性创举。

三、棚户区改造典型模式

棚户区改造是世界性难题。联合国人居署报告显示，2010年世界低收入居住区贫民人口已达8.276亿人，接近全球城市人口的1/4。我国2008年—2020年间改造3260万套(约1亿棚户区居民)，数量超过德国总人口，树立了世界典范，形成了“中国模式”。各地在棚户区改造中形成了一些典型模式。

(一)辽宁模式

从2005年开始，辽宁在短短4年时间改造完成了1万平方米以上的城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅4400多万平方米，改善了棚户区70.6万户211万以上的居民住房条件，相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均总量的近2倍，创造了世界奇迹。目前，辽宁棚户区改造已基本完成。

1.创新政府主导与市场运作结合模式。辽宁在棚改中，改变以往政府通过审批权和土地等垄断资源控制房地产开发商业的行为模式，其主导作用主要体现在负责规划编制、政策制定、资金筹措、拆迁组织、回迁安置等方面。对有商业价值的改造项目实施市场化运作，吸引社会资本参与，采取招、拍、挂方式出让土地、开发商业用房等方式：对土地附加值低、商业价值不高的地段，政府直接操盘建设，有效解决了不易市场化运作的棚改难题。

2.多渠道筹措棚改资金。采取“政府+市场+社会”的融资模式，通过“市场运作、政府兜底”方式解决资金问题。采取“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”，筹集棚改资金。分为政府、市场和社会三大渠道。政府渠道包括政府补贴和政策减免：市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等：社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶。在上述模式中，政府资金约占38.67%，社会资金约占5%，市场资金约占56.33%。其中，市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比为5.63%~11.27%，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比为36.33%—46.33%。2005年—2010年，辽宁省各级政府为棚户区改造融资732.46亿元，政府财政的“杠杆”作用，社会资金的主体作用，拓展了多元化的融资渠道，破解了资金难题，为棚户区改造提供了稳定的资金保障。

3.实行以商补住的土地划拨政策。将棚改安置住房用地纳入款专用：国企增信，利用国企整体信用优势，提供融资担保：合理使用社保基金、公积金贷款、债券融资等。

图2013年～2017年棚户区改造目标

表2 2013年~2020年棚户区改造目标

四、加快棚户区改造的建议

(一)健全工作机制

一是加强组织领导。成立由相关部门组成的棚改工作领导小组，统一组织，综合协调，顶层设计，制定政策，调配资金，形成合力。二是加强规划指导。全面摸清底数，研究编制总体规划及配套专项规划，明确改造工作目标、重点和步骤。三是严格责任考核。棚户区改造是民生工程的重要内容，应纳入对各级政府的考核评价体系，加强监督检查和全方位监管。四是做好宣传发动。采取多种形式，加大棚户区改造的宣传力度，营造良好社会氛围，动员引导社会各界积极参与。

(二)拓宽融资渠道

应继续坚持“政府主导、市场运作”的原则，采取增加财政补助、加大银行信贷支持、鼓励民间资本参与、扩大债券融资、加大企业改造资金等方式，多方筹集。一是通过奖励、补助和贷款贴息等形式，在加大财政投入的基础上，从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入中安排资金用于棚改：国有资本经营预算中可适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造：积极探索利用廉租住房建设资金，支持棚改工作：地方政府应充分利用地方融资平台，增大棚改资金筹集力度。二是加大金融机构支持力度。银行业金融机构要创新金融产品，改善金融服务，增加棚户区改造项目信贷。可对棚改项目给予贷款贴息，允许以在建项目抵押贷款：积极探索房地产信托基金、使用住房公积金结余资金等筹集形式：符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。三是鼓励和引导民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与棚户区改造。对直接投资的民间资本，可适当提高容积率和商业服务设施建设比例，保证投资效益：对间接投资、参股、委托代建的民间资本，合理确定投资收益率，提高参与积极性。此外，还可通过税费优惠等，吸引大型开发企业参与棚改项目，引导企业自有资金投入。

(三)完善各项政策

健全完善各项配套政策，全面提高改造质量和效率。一是保障用地供应。将棚改安置住房用地纳入土地供应计划优先安排：充分利用存量土地、依法收回的国有土地和储备土地优先用于棚改安置住房建设：安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。二是落实税费减免。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金：电力、通讯、广电、市政公用事业等企业适当减免入网、管网增容等经营性收费：落实好棚户区改造涉及的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等税收减免优惠政策：对企业用于政府统一组织的棚户区改造支出，准予在所得税前扣除，用于廉租住房、经济适用房的建设用地减免城镇土地使用税。三是完善补偿安置政策。创新安置模式，按照市场建设、居民选择、区域调配、互找差价的原则，采用政府组织定向安置、政府采购、第三方代建安置住房等方式，多渠道筹集安置房源。补偿安置采取房屋产权调换和货币补偿的方式，由棚户区居民自愿选择，鼓励以房屋产权调换方式安置;对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求。

(四)做好衔接工作

积极主动与新型城镇化进程相衔接，深化土地管理制度改革，完善土地产权、用途管理、市场配置、收益分配等配套制度。按照城镇发展规划，结合当地城镇化发展和城市基础设施建设等实际，通过稳步有序实施棚户区改造，调整用地结构，合理利用城镇土地，完善城镇功能，增强综合承载能力，改善居民环境，提升居住水平。

参考文献：

[1]印建平，棚户区改造案例研究[D].北京：中国城市出版社，2013，

[2]倪鹏飞，本吉·奥拉仁·奥因卡，陈飞等，城市化进程中低收入居民住区发展模式探索[D].北京：社会科学文献出版社，2012.

[3]张占斌，王海燕，费友海，城镇化建设的保障房研究[D].石家庄：河北人民出版社，2013.

[4]国务院，关于加快棚户区改造工作的意见[Zl.国发[2013]25号.

[5]中共中央、国务院，国家新型城镇化规划(2014-2020年)[z].2013 (03).

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