傅蔚冈 吴华丽：非户籍人口市民化的成本问题：以上海为例

至少在直接的成本收益层面，对于像上海这样外来人口持续增长的地区，已经不存在所谓的“非户籍人口市民化的成本”问题。如果像上海这样非户籍人口接近50%的城市都能够承受，那么外来人口更少的地区就更加没有压力。从这个意义而言，以成本来回应户籍改革问题，这并不是一个站得住的理由。

一、问题的提出

2012年1月17日，国家统计局发布统计数据称，截至2011年年末，中国大陆城镇人口比重达到51.27%。这是中国历史上第一次出现城市人口超过农村人口。

城市化的好处显而易见。两千多年前，古希腊哲人亚里士多德就曾说过：“人们为了生活来到城邦，为了更好的生活留在城邦。”城市化是现代经济增长的重要推动力，这已为现代经济史所证实，因为人口在城市中聚集，会产生显著的规模效应，大幅度降低经济活动的平均成本和边际成本，使得经济收益大幅度增加。这是中国政府大力推进城市化的最重要原因。

城市化的好处并不仅限于经济上，同时还体现在公共治理和民生等各个领域。由于城市人口聚集的规模效应，公共服务（比如医疗、教育等领域）的边际成本大为降低，这使得普及基本公共服务、提高公共服务的质量成为可能。更重要的是，城市化有助于促进公平的发展，逐步缩小城乡和地区之间的差距（以《中国统计年鉴2009》提供的数据为例，我们会发现这样一个事实：城市化水平越高的省份，省内的城乡居民收入之比也越小。参见中国发展研究基金会：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化》，人民出版社2010年版）。早在1776年，英国经济学家亚当·斯密就在《国富论》中指出，工商业都市的增加与富裕，为农村的产品提供了巨大而便利的市场，促进了农村的开发，并使农村突破传统关系的制约，变得更有秩序，有好的政府，有个人的安全和自由。

从理论上讲，城市化更有利于集约利用土地。但是，如果把中国的城市化与类似国家相比较，就会发现中国的城市化过程中存在诸多的土地利用不当：在中国经济快速发展、城市急剧扩张的1980年至2005年间，经济每增长1％，占用农地2万公顷左右；而日本在1965年至1984年的快速发展时期，GDP每增长1％，占用农地2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1％的占地面积是日本的8倍。（参见陆铭：《城市化三辩》，《财经》2011年第18期）

同时，中国土地城市化的速度远远高于人口城市化的速度，土地浪费现象严重。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438平方公里增加到2008年的36295平方公里，年平均拓展速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年增长速度4.21%和城镇化的年增长率3.11%,建成区人口密度呈现不断下降的趋势（见图1）。

为什么更多的城市面积却容纳不了更多的城市人口？城市化的成本，可能是一个重要原因。所谓城市化的成本，大致可分两类：一类是为城市化提供基础设施的成本，即路桥建设、地下管网和其他公用设施的成本，我们称之为“土地城市化”的成本；二是非户籍人口市民化，即从基本不享受公共服务的农民转变为享受现代城市公共服务的市民的成本，我们将其称为“人的城市化”的成本。从过去三十多年，尤其是近二十年的城市建设经验来看，各级政府为解决土地的城市化，已积累了相当多的经验，比如城投债就是地方政府为解决城市化过程中基础设施建设的经费问题而形成的金融机制。但是对于“人的城市化”，地方政府的举措却乏善可陈。

地方政府应对“人的城市化”缺乏积极举措，很重要的一个原因可能是，非户籍人口的市民化需要巨额成本，这会给地方政府带来沉重的经济负担，最终导致人口流入地经济停滞。天下没有免费的午餐，非户籍人口的市民化，也就是城市给非本地户籍居民提供的教育、医疗、社会保障等公共服务，自然需要财政支出。从短期看，缺乏“人的城市化”的“伪城市化”对现有城市居民和地方政府是有利的：由于不需要为外来人口提供公共服务，地方政府的财政负担大大减轻；更多劳动力在城市里创造了更多财富，但受益人口并没有增加，因此城市原有居民也会支持这样的制度。（2012年年初，网上流传着一位上海年轻母亲的一封信，主要内容是认为“外来人员子女入学分享了上海本来有限的资源”。据统计，到2011年末，上海常住人口达2347.46万人，其中外来常住人口达935.36万人，已占全市常住人口总量的39.8%。这些外来人口及其子女都要在本地享受教育和医疗等公共服务，自然会对本地财政带来极大压力。）

但由此导致的问题也显而易见。一方面，在现行模式下，由于非户籍人口无法在工作地享受公共服务，这部分群体的理性选择就是压缩支出，将工作地只视为一个工作而非消费处所。这样，认为城市化会促进内需的说法，就并未在这个群体上得到印证（一项由清华大学社会学系与中国青少年发展基金会联合组成的“新生代农民工研究”课题组的调查表明，新生代农民工2010年平均年度结余9684元，其中寄回家的钱为5654元，占比58.4%；老一代农民工平均年度结余15378元，其中11063元寄回家，占比72.0%）。另一方面，从长时段来看，公共服务若不能均等地让所有居民受惠，将导致社会族群分裂，城市内部纷争增加（目前很多群体性事件往往是由不同族群之间的冲突引起。从2010年开始，很多地区爆发了原住民和外来移民之间的冲突，如广东增城市新塘事件、浙江湖州市织里事件；更为重要的是，在中国东部地区，很多经济发达地区的外来务工人员数量已经超过本地区民）。