张思锋：适度加快新农保制度的建设进程

我们承担的国家社会科学基金重大招标项目《新型农村社会养老保险制度的建设模式与推进路径研究》(09&ZD057)，对陕西、河南、江苏三省六个县的5032户农村居民、197名经办机构人员、120名新农保管理干部进行了问卷调查和访谈，取得的阶段性研究成果《适度加快新型农村社会养老保险制度建设进程》， 分析了新农保制度建设的紧迫性和约束条件，并提出了适度加快新农保制度建设进程的政策建议。

一、加快新农保制度建设的紧迫性

根据2009年9月公布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，我国新农保制度从2009年开始试点到2020年适龄农村居民全覆盖共需12年。随着新农保制度试点的推进，加快新农保制度建设显得极为迫切。

第一，农村人口老龄化的加剧，家庭养老功能的弱化，农村商业养老保险发展的缓慢，急切需要普及新农保制度。

第二，地方政府对新农保工作的积极推进，新农保政策措施的逐步完善，新农保管理体制的逐渐理顺，为加快新农保制度建设奠定了良好的工作基础。

第三，中央政府对新农保工作的高度重视，国家领导人对新农保工作的密切关注，国家财政支农力度的不断增强，为加快新农保制度建设提供了有力的政治保障。

第四，新农保试点实态调查、经验总结与推进战略的相关研究，为加快新农保制度建设提供了很好的决策支持。

二.加快新农保制度建设面临的约束条件

1、基层经办管理与服务能力不足。乡(镇)、村新农保经办机构普遍存在工作人员数量不足、文化程度偏低、专业知识缺乏，办公场所拥挤、设备短缺、经费不足等问题，不少地区的新农保经办机构处于超负荷运载状态。

2、农村居民中的低收入户和中低收入户缴费能力有限。农村居民中的低收入户承担200元及以上缴费额、中低收入户承担300元及以上缴费额，占人均纯收入的比例超过12.91%和9.65%;同时，现行缴费档次对于农村居民中的中高收入户和高收入户来说，又显得偏低，500元的缴费档次只占他们人均纯收入的7.73%和4.06%。

3、农村居民对新农保制度与政策的认知程度偏低。农村居民对新农保制度的原理认知甚少，甚至存在诸多误解。很多调查对象以为自己的缴费是用于支付现在60周岁以上老人的养老金;一些调查对象以为将来领取的养老金只有基础养老金，不知道还有个人账户养老金等。与农村中老年人相比，农村年轻人对新农保政策的关注程度更低。

4、新农保信息化建设进程不平衡。地处东、中部的常熟市、高淳县、西峡县、通许县均建立了本辖区的新农保信息系统平台，实现新农保档案管理的信息化。而地处西部的陈仓区，2010年7月才开始试运行新农保网络平台;商南县尚未建立网络化的新农保信息管理系统，档案管理还停留在纸质阶段。

5、部分地区地方财政资金配套能力有限。中央财政和东部各省地方财政完全具有承担能力。但是，中西部地方财政配套资金却显得捉襟见肘，在访谈中，通许县、西峡县、陈仓区、商南县的县(区)、乡(镇)有关领导和管理人员，纷纷列举了其所在地区地方财政对新农保资金投入的困难。

6、各省级政府尚未建立独立的新农保经办机构。中央、省级财政的新农保补贴由财政部门逐级拨付至农村老龄居民，省级人社厅的农村社会保险处负责向财政部门报送预算。由于没有专门的省级新农保经办机构，省级政府的经办职能缺位，市、县、乡(镇)新农保经办缺少具体的业务指导;省域内新农保信息化建设缺乏统一规划和实施组织;省级新农保信息传递效率偏低，信息资料报送速度和准确性不高;对基层新农保经办工作的监督薄弱。

三. 适度加快新农保制度建设的进程设计

近年来，国家决策层颁布了一系列政策、法规，指导、推进新农保试点工作，新农保制度建设的时间安排也不断提前。《指导意见》提出，2009年在全国10%的县(市、区、旗)开展新农保试点，于2020年实现农村适龄人口全覆盖。2010年政府工作报告提出，2010年全国23%的县(市、区、旗)开展新农保试点;2010年12月全国人力资源和社会保障工作会议提出，2011年全国40%的县(市、区、旗)开展新农保试点;2011年4月20日国务院常务会议决定，2011年新农保覆盖地区提高至60%。2011年6月20日全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上，温家宝总理指出，国务院决定加快新农保试点进度，在本届政府任期内基本实现制度全覆盖。

依据国家决策层的部署，我们建议，新农保制度的建设进程应当适度加快，稳中求快，先稳后快，实施“一三一二”方案，在本届政府任期内基本实现新农保制度对全国所有农村地区的全覆盖，“十二五”期末基本实现新农保制度对全体适龄农村居民的全覆盖。

第一，用一年时间，即2009年在全国10%的县(市、区、旗)启动新农保试点。

第二，用三年时间，即2010-2012年，在本届政府任期内基本实现新农保制度对全国所有农村地区的全覆盖。其中，2010年新农保试点县(市、区、旗)达到23%;2011年达到60%;2012年，基本实现制度全覆盖。

第三，用一年时间，即2013年，实现新农保制度对适龄中老年农村居民的全覆盖。重点解决收入较低、缺乏缴费能力的45-59周岁农村居民的参保问题。

第四，用两年时间，即2014-2015年，到“十二五”期末，基本实现新农保制度对全体适龄农村居民的全覆盖。重点解决16-44周岁农村居民的参保问题，全面解决新农保与城镇企业职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险以及其它各项社会保险的制度衔接和关系转续问题。

四. 适度加快新农保制度建设进程的政策建议

1、加快新农保基层经办机构建设，提升基层经办管理与服务能力。

第一，明确县(市、区、旗)、乡(镇)、村各级经办机构的职能分工;完善乡(镇)、村两级经办服务机构;优化新农保的业务流程，实现参保信息的准确、完整和安全。第二，加强基层经办机构人才队伍的建设，确保乡(镇)社会保障服务所拥有与服务对象数量相适应的专职人员编制，村社会保障服务站应当配备专职社会保障经办员;定期或不定期对基层经办机构的工作人员进行专业培训。第三，各级财政设立专门账户，确保县(市、区、旗)、乡(镇)、村各级新农保经办机构包括人员工资、场地建设、设施配备等在内的经费投入。

2、完善新农保政策体系，提高农村居民的缴费能力。

参考城镇企业职工基本养老保险个人缴费占工资收入8%的参数，建议根据当前农村居民低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户的年收入水平，分别设置200元、400元、600元、800元、1000元五个基本缴费档次;缴费额上限为基本缴费档次最高额的300%;基本缴费档次应该随着经济发展和人民生活水平的提高适时调整。为了鼓励有能力的农村居民选择较高的缴费档次，建议地方各级财政按照参保者所选基本缴费档次的20%给予缴费补贴，并计入参保者的个人账户;缴费额超过1000元的，按1000元的20%给予缴费补贴。为了避免由此加大的政策不公平，建议地方各级财政对残疾人和低保户代缴保费;在落实每个参保者基本缴费档次20%的缴费补贴之外，对低收入户和中低收入户再给予不低于50元/年的缴费补贴。

3、加强新农保制度与政策的宣传力度，提高农村居民对新农保制度与政策的认知水平。

第一，加强对新农保经办人员的政治思想教育和业务培训，不断提高新农保经办人员的政治素质和业务水平，使其更好、更深的理解政策内容，自觉地在业务经办过程中准确宣讲新农保的制度原理，解释新农保各项政策的含义。第二，充分利用文艺演出、电视、广播、报纸、网站等多种宣传媒介，向社会各个阶层宣传新农保制度和政策，营造良好的舆论氛围。

4、加速搭建新农保网络管理平台，推进新农保信息化建设进程。

建议开发并尽快普及全国统一的新农保信息系统管理软件，在数据库结构、数据接口、指标体系、主要功能模块等方面实行全国统一的标准。合理划分省(自治区)、市、县(市、区、旗)在新农保信息管理系统建设中的任务和责任，落实新农保信息化建设中地方各级财政的投入比例。确保县(市、区、旗)、乡(镇)、村各级的新农保经办机构具有足够的软硬件设施。加强对乡(镇)、村级新农保经办人员的技术培训，使其熟练掌握计算机基本操作技术，熟悉新农保信息化管理软件的使用。

5、增加中央政府对中、西部地区新农保制度建设的财政转移支付额度，促进新农保制度建设在全国范围的均衡发展。

建议中央政府加大对中、西部地区新农保制度建设的财政转移支付额度，中央财政在支付中、西部地区新农保基础养老金的同时，再为中、西部地区承担50%的新农保缴费补贴。国家级贫困县、少数民族地区、陆地边境县、革命老区县新农保的基础养老金和缴费补贴，建议也由中央财政给予支付。

6、设立省级新农保经办机构。

省级新农保经办机构负责包括制度建设进程、资金投入、机构建设、人员编制、信息化建设等在内的全省新农保制度建设的规划并组织实施;指导省内各级新农保经办机构的管理、服务工作;编制本省范围内的新农保宣传资料，组织培训全省各级新农保经办机构的工作人员;制定、完善本省新农保业务经办管理办法、新农保内控和稽核制度，负责对基层新农保经办工作的监督、监察;参与制定本省新农保基金管理办法、财务管理细则;编制、汇总、上报本级新农保基金财务、会计和统计报表等。

【出处：人民网】

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