杨燕绥：社会保障需要"顶层设计"

3月5日上午9时，第十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂开幕，国务院总理温家宝作政府工作报告。中国网观点中国特邀专家进行系列解读。

特邀专家：清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与社会保障研究中心主任 杨燕绥

2011年政府工作报告提出：“以人为本，把保障和改善民生作为一切的出发点和落脚点，坚定不移走同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”报告中还提到五年来“覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展”，这是我国未来经济社会平稳较快发展，2020年全面实现小康社会的关键环节。

社会保障是国家抵御公民社会风险和实现公民安全的制度体系，包括法律体系、政策体系和服务体系，是改善民生和拉动消费，实现社会管理和社会建设的基本环节。我国社会保障制度框架已经初步形成，包括城镇职工医疗、养老、工伤、失业和生育保险计划；城乡居民医疗、养老保险，住房保障、最低生活保障，社会救助；机关事业单位退休金等。

但是社会保障体系尚存如下问题：一方面，社会保障政策存在“碎片化、覆盖不到位、人群待遇差距大”，以及“不公平、低效率、持续性差”等问题；社会保障服务存在“五龙治水”和“信息孤岛”导致的异地携带难，信息数据质量差等问题，目前农村社会保障公共服务基础设施非常差；另一方面，国家亟待完善公共服务体系和加强社会建设，以和谐社会各项、改善民生和增强国家竞争力，应对人口老龄化和力争顺利渡过老龄峰值期，这些均与社会保障体系建设密切关联。

构建国家社会保障公共服务体系，需要基于国家经济社会发展规划、人口结构，从长计议，在国民待遇、资金筹集、基金管理和待遇支付四个环节上取得突破性进展，构建居于战略意义的城乡一体化的社会保障体系。

1. 实现社会保障国民待遇

国家社会保障体系有两级目标，即克服贫困和改善生活。

基本保障的目标是克服贫困，坚持“广覆盖、低水平”的原则，覆盖全体国民。可以按照收入状况和缴纳税费的能力，将国民分为雇员（公务员、专业技术人员、职工）、自雇人（个体户、农村家庭联产户）、居民（具有稳定收入、非稳定收入和无收入人群）和特殊人群（军人、农民工等），避免根据职业和户口形成的身份歧视，创造和谐社会的人际关系。国家可以根据宪法建立社会保障税（财政专户）、社会保险费（社会统筹账户）和自储公助（个人账户）制度，为实施基础养老金、基本医疗保障、住房保障、最低生活保障和社会救助计划筹集资金和提供基本保障待遇。

补充保障的制度目标是改善生活，覆盖全体具有自储公助能力的人，包括全体劳动者、工薪层和纳税人，为其补充养老金、医疗保障计划筹集资金。

前者体现政府责任和纳税人义务，实施公共供给机制；后者体现政府、用人单位和个人的共同责任，实施市场运营机制。第十二五规划期间的重要任务是调整社会保障制度结构，整合社会保障体系，让社会保障覆盖人人，实现国民安全、激发国民斗志。

2. 建立社会保障公共财政和预算

忽略社会风险特征和周期，没有预算的社会保障缺乏社会基础，最终会导致自身缺乏安全性。在2008年发生金融海啸期间，失业保险当年支出增加了16%，但滚存资金是当年支出的5倍多，这导致社会舆论均认为社会保险基金滚存过多，部分地方政府一味要求加大社会保险待遇支付，于是2010年部地方医疗保险基金出现了亏损，社会保险基金管理处于“按下葫芦起了瓢”的状态。

《社会保险法》第66条规定:“社会保险基金按照统筹层次设立预算”，由此形成纵横交错的社会保险基金预算网格化管理体制。

横向要打造“有节无缝”式社会保险基金预算平台

社会保险基金统筹层级的政府有责任，按照“社保机构编制 人社部门审核 财政部门复审 政府批准 人大监督（待条件成熟时执行）”的流程进行社会保障基金预决算工作，做到不同部门有分工（有节）有协作（无缝）这对各级政府的社会保险信息管理和部门协作提出挑战。

纵向要打造“有阶无缝”式社会保险基金预算平台

社会保险预算进入国家、省、市三级政府的责任范围（有阶）。中央政府要做好未来国民基础养老金的预算准备工作，需要依赖国家人口计生委的总数据库与各省市的局域数据进行匹配；而国家人口、财政、民政、人社等部门，与省、市、县级政府之间的信息报告和数据匹配工作直接影响社会保险基金预算工作的质量，应当进入政府工作考核指标，奖励数据真实稳定的部门，惩罚数据虚假且不稳定的部门。

【出处：中国网】

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