社保体系的国情抉择

对于仍处于社会主义初级阶段的中国，加快完善社会保障体系，要符合中国国情、尊重客观规律、借鉴国际经验。

党的十七大提出，到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社

会保障体系，使人人享有基本生活保障。这为加快完善社会保障体系提出了最直接的要求。

目前距离2020年还有13年，相比预定目标和人民的期待，我国现有的社保体系尚有较大差距。有关权威专家指出，历史的经验和教训告诉我们，任何事业的开拓和发展都不能脱离中国的现实国情和客观规律，在社会主义初级阶段建设和完善社会保障体系，同样如此。

在新的发展阶段，按照中央的要求，我们必须从中国的现实国情出发，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，选择适合我国的制度模式，创新工作方式，有重点地推进社保体系的建设和完善。

8月28日，山东省沂南县白瓷厂69岁的退休职工严玉阶（右）在银行领取养老金。(杜昱葆 摄)

直面社保现实难题

世界银行驻中国代表处首席社会保障专家于小庆说：“从大框架来讲，中国社会保障制度是同等发展水平的国家中比较发达的。”但同时，社会保障工作当前面临一些突出问题。接受《瞭望》新闻周刊采访的权威专家作了这样的梳理：

首先，城乡社会保障发展不平衡。长期以来我们偏重城市，忽视农村，城乡二元化的观念延续至今。从一定意义上讲，农村养老保障制度比较滞后乃至相当滞后，社会保障领域的这种二元结构状况不适应统筹城乡发展的要求。目前我国有上亿农民工生活在城市，可他们依然是农村人口，城市的养老、医疗等保障制度将他们排斥在外。更为严重的是，一些农民工意外受伤、死亡后，由于没有工伤保险，往往被雇主辞退或者草草赔偿了事，许多矛盾转移到农村。

其次，社会保障覆盖面小、统筹层次低。一方面，非公有制经济等新经济组织以及非正规就业群体参保率还比较低，事业单位和机关普遍没有建立养老保险。特别是机关、事业单位和企业三者的退休待遇相差较大。另一方面，全国范围内实施省级统筹的还比较少，多数是市、县级的统筹，这不利于提高保障水平和落实筹资衔接责任，也不利于形成全省乃至全国统一的劳动力市场。

统筹层次低导致的社保关系转移困难，成为一些企业和职工参保积极性不高的直接原因。许多参保人员在选择异地就业后，只能在社保经办地拿回自己缴纳的份额，企业缴纳的部分不能转移，这实际上损害了劳动者的合法权益。

再有，社保基金运营管理制度不够健全。政府、用人单位、劳动者三方筹资机制还有待进一步强化和完善，社保基金当期支付的压力很大。全国基本养老金个人账户“空账”的情况还比较普遍；对如何促进社保基金保值增值，还没有一套完整的制度和办法。

此外，社会保障的法律法规也不太健全。现有的社会保障政策法规内容比较原则，有的已经落后于改革的实践。除失业、工伤保险有国务院条例，企业职工基本养老和失业保险有地方法规外，医疗保险至今仍是依据部门文件，缺乏规章以上力度较大的实施依据，不适应推进基本医疗制度的需要，具体实施时常遇到矛盾。

与此同时，受访专家列举了我国社会保障事业还面临的三方面严峻挑战：一是人口老龄化的挑战。我国已经进入了老龄化社会，又正处在经济转轨、社会转型时期，养老、医疗保障和老年服务发展还相对缓慢，很难承受老龄化社会带来的种种问题。

二是大规模人口流动和就业方式多样化的挑战。近年来，我国农村富余劳动力越来越多地转移出来，社会保障工作必须积极稳妥地搞好。此外，我国近年来灵活就业人员数量和比例呈上升趋势，他们的劳动关系不确定，就业岗位不确定，工作时间不确定，工资收入不确定，亟待研究建立适合这种就业形式的社会保险办法。

三是收入分配不平衡的挑战。目前，我国城乡之间、地区之间居民收入差距十分明显，不同行业之间的工资分配差距还在不断扩大，解决这些矛盾和问题也需要社会保障在调节收入分配、保障公民基本生活方面发挥重要作用。积极应对这些问题和挑战，将是当前和今后一个时期社会保障工作的难点所在。

尽力而为量力而行

党的十七大对社会保障体系的建设和完善提出了明确的要求。有关权威专家指出，根据中央的部署，自上而上要把社会保障工作摆在更加突出的位置，切实抓紧抓好。但是中国仍处于社会主义初级阶段，加快完善社会保障体系，至关重要的是要做到符合中国国情、尊重客观规律、借鉴国际经验。

符合中国国情，就是要立足社会主义初级阶段的国情，统筹考虑国家、企事业单位和个人的承受能力。来自高层的要求是，完善社会保障体系必须立足国情，尽力而为，量力而行，保障水平一定要适当。

保障水平太低了，满足不了广大群众的基本需要，保证不了保障对象的基本生活。太高了，企业负担太重，财政承受不了，势必影响经济发展和企业的竞争力。搞“一刀切”同样不行，必须根据城乡不同人群的实际情况，有针对性地设计与其相适应的具体制度。总之，要根据国家、企事业单位和个人的承受能力，合理确定与经济发展水平相适应的制度模式和待遇标准。

尊重客观规律，主要是要坚持公平与效率相结合，权利与义务相适应。在社会主义市场经济条件下，要保持经济运行的效率，社会保障必须遵循自身发展的客观规律，在强调行使权利的同时要强调履行义务，在强调社会公平的同时要强调效率，决不能回到计划经济时期的“大锅饭”体制。

缴纳社会保险费是企业必须履行的社会责任，职工个人也必须在享受社会保障权利前履行缴费义务。同时，社会保障制度改革要坚持统筹兼顾、城乡协调、循序渐进、逐步完善，注意把握改革政策出台的时机和社会各方面的承受能力，保持有关政策的相对稳定和各项政策的衔接配套。

借鉴国际经验，就是既要吸收国外的成功做法，也要汲取国外的教训。当今世界各国的社会保障制度大体上可以分为福利型、保险型和强制储蓄型。近些年来，西方一些福利国家社会保障待遇过高、包揽过多，致使财政包袱沉重，改革举步维艰。对此，我国应该引以为戒，不能重蹈覆辙。

目前，世界各国社会保障制度普遍面临着人口老龄化、经济全球化的挑战。社会保障改革的总体趋势是：在资金收支上着力开源节流，在保障责任上注重处理政府与市场的关系，在制度体系上强调建立多层次的社会保障体系。一些国家好的做法值得我国学习和借鉴。

突出社保体系建设重点

党的十七大报告指出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。其中强调的三大工作重点，即基本养老、基本医疗和最低生活保障制度建设，正是以我国社会主义初级阶段基本国情为依据，在科学分析当前和今后一个时期社会保障体系建设进展情况的基础上作出的重要安排。

有关权威专家认为，之所以将这三大制度列为工作重点，首先是因为养老、医疗、最低生活保障在保障对象的覆盖范围上具有全民性。包括社会保险、社会救助、社会福利在内的多层次社会保障体系中，惟有养老、医疗、最低生活保障是每一个城乡居民都需要的，覆盖范围广泛。目前，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，受政府财政和各方面承受能力的制约，必须抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题推进社会保障体系建设，养老、医疗、低保三大制度就是首选。

其次，养老、医疗、低保在保障内容上具有不可或缺性。年老丧失劳动能力后没有养老金、患病后不能及时得到救治、失去生活来源后没有糊口的经济收入，将会直接影响人的生存。对任何一位社会成员来说，养老、医疗、低保都是不可缺少的。有了这三项制度，就能够老有所养，病有所医，收入来源中断的时候有低保“兜底”，可以基本解除人民的后顾之忧，为社会成员提供起码的生活保障，鼓励人民放心大胆地创造财富，进一步提高生活质量。

其三，完善养老、医疗、低保制度具有直接拉动国内需求特别是消费需求的作用。转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，必须坚持扩大国内需求特别是消费需求。目前我国居民的消费需求不足的原因之一就是居民的储蓄率比较高，其中暗含着人们对社会风险的隐忧。很多人省吃俭用、积极储蓄就是为了防老、防病、怕失去收入来源后基本生活没有保障。如果国家把养老、医疗、低保这三大制度建立并完善起来，就可以增强人民的社会安全感，起到拉动消费、扩大内需的作用。

党的十七大报告针对这三项制度作出了系统的论述。比如“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度”，勾勒出了覆盖城乡居民的基本养老保险制度的框架。2006年底，我国享有养老保险的人数为21800多万人，占当年城乡就业人员的28％，覆盖面还相当窄，因此有必要大力推进制度改革，扩大保险覆盖面。

再如“全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设”。我国从1998年开始建立城镇职工基本医疗保险制度，从2003年开始建立新型农村合作医疗制度，从2007年开始启动城镇居民基本医疗保险。按照十七大报告的要求，全面推进这三个制度的建设，在2010年之前就可以实现城乡居民的全覆盖。

从“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”的进展看，我国城镇普遍建立了城市低保，农村也于2007年上半年初步建立低保制度，但是制度建立时间不长，各方面还不完善，需要按照十七大报告的要求，进一步做好完善工作，提高保障水平。

养老、医疗、低保三大制度重点的提出，符合中国的国情和发展现状，是“全覆盖”社保体系的关键所在。受访专家表示，在三大制度的推进中，同样也须从国情出发，统筹兼顾，为实现基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标打下坚实的基础。

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