《社会保险法》寻求普惠式共识 防止两极分化进一步加大

    
时隔14年，社会保险法仍旧徘徊在出台的前夜，可流转的普惠式的全民社保却已箭在弦上。

本报记者从人力资源和社会保障部（以下简称人保部）的一位官员获悉，《社会保险法》草案将争取在今年年底或者明年年初第二次提交全国人大常委会审议。

作为我国社会保险领域的第一部综合性法律，社会保险法的内容涉及每个公民的切身利益。距离其草案第一次正式提交审议，还是2007年12月23日十届全国人大常委会第三十一次会议上的事情了。

《社会保险法》需要寻求新的共识。

“这些共识包括，我们是否应该建立覆盖农村居民的社保制度？为建立这样的制度，政府又愿意投入多大的资源？在所有应该由政府承担的成本当中，中央政府和地方政府又如何分担？”前述官员解释说，社保制度的每一次变动，都意味着各方利益的重大调整。

9月23日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受本报记者采访时表示，社会保险法规定的是一些已经在实践中被证明是成熟的制度，一些有待实践证明的不成熟的内容，将只会做原则性规定，以为“未来的改革预留空间”。

政府投入应该多大？

胡晓义说，社会保险法的基本原则之一，是要坚持公平和效率相结合。在确定我国社会保障的基本原则和模式的时候，需要普惠式的安排，防止两极分化进一步加大。

作为发展中国家，我国所选择的社保制度应该从低水平起步，弥补制度安排的缺陷，将是目前改革的优先目标。而目前最缺失的是农民和农民工的社保，因此应该作为当前重点任务。“先解决从无到有，再解决从低到高。”胡晓义表示。

9月24日“第三届中国欧盟社会保障高层圆桌会议”在北京举行。这个聚集了社保系统精英的论坛，对当下和未来的全民社保进行追问。

作为人保部的智囊机构的负责人，人保部社会保障研究所所长何平告诉本报记者，社会保险法需要规范的主要内容，包括明确具体的覆盖对象——总体上说应覆盖全体13多亿公民，同时根据各险种、项目的功能覆盖相应的群体。

按何平的话说，就是要在全国实行基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险的统一制度，其中国家基本养老保险包括城镇养老保险和农村基本养老保险。尤其是城镇养老保险应该在3－5年内实现省级统筹，长期目标是全国统筹。

这项目标的达成取决于如何有效地筹措社会保险资金。在何平看来，在由国家、单位、个人共同承担的保险资金中，财政资金将起到“兜底”的作用。他表示，政府财政应保证以下四个方面的资金需求。

一是弥补社保基金缺口，如全国统筹基金与省级统筹基金收支缺口等；二是筹资帮助贫困破产企业退休人员缴费，参加职工医疗保险；三是补助农民参加养老保险，为城镇居民医疗保险、新农合提供补助；四是政府作为雇主，为公务员及公益性事业单位承担社会保险筹资的部分责任。

上述四个资金的用途都需要财政巨额的投入。何平认为，各级政府要建立社会保障预算，确保财政支出的15－20％用于社保。

何平对这一数据给出的理由是，近年来尽管政府用于社保的支出一直在增加，但是由于财政收入增长幅度更快，因此社保占财政支出的比例实际上是在下降。现在政府的财政收入状况足以承担更多的投入。因为，与国外发达国家相比，15－20％的标准也偏低。

但是，一位熟悉社保法立法进程的官员表示，在政府职能没有彻底转化之前，财政支出的15－20％用于社保并不会得到顺利执行。而且，更为复杂的问题还涉及中央政府和地方各级政府如何分担社保的支出。“这些问题都会遇到争议。”

胡晓义列举的社会保险法的另一立法原则是坚持“统一和分布实施相结合”的原则。有关部门在考虑完善社保体系的时候，既要统筹考虑，努力缩小城乡差距，防止制度设计的“碎片化”。“但是也要面对地区差异的现实，为未来的改革预留空间。”

人保部一位官员表示，在社会保险法中应该明确规定政府财政要加大投入，帮助建立覆盖全民的社保制度，但没有必要规定具体的比例。因为简要的表述可以建立制度，也赋予政府相对的灵活性。

社保基金要保值增值

据了解，社会保险的具体险种包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险五项。9月23日，人保部副部长胡晓义在中欧社保高层论坛上阐释了起草《社会保险法》的初步设想。

胡晓义表示，首先，在养老保险方面，“我们正考虑统筹设计城乡养老保险制度，逐步将各类人群都纳入到养老保险体系中，实现劳动者在城乡之间、不同类型单位之间和地区之间流动，养老保险都可以衔接和转换”。

而且，通过城乡基本医疗保险和城乡老年居民养老补贴，实现全面覆盖。

来自人保部的进一步消息说，针对某一险种的具体办法和政策将先于《社会保险法》出台，“可能在今年年底前，最晚明年初”。

上述官员解释说，包含五项险种的《社会保险法》原来没有专项立法，是法律中的空白，但这项立法是原则性大法，主要目的是确定方向和制度框架，“并不会包括具体的政策，而具体的政策和办法应该更早出台”。

其次，在失业保险方面，胡晓义认为，《社会保险法》应坚持以保障失业人员基本生活为基础。同时，发挥失业保险促进就业和预防失业的作用，建立起保生活、促就业、和预防失业三位一体的新型失业保险制度。

失业保险方面的现行法规还是1999年国务院公布的《失业保险条例》，明确的是失业保险的覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。

第三，在医疗保险方面，目标是扩大基本医疗保障的覆盖面，关键是完善职工医疗保险制度，加快推进城镇居民医疗保险试点，逐步健全和提升新型农村合作医疗管理水平，建立起各方合理分担、可持续的筹资机制。

另外，胡晓义还指出，在社会保险基金的监督和管理方面，《社会保险法》应明确，加快健全基金的监管体系，强化行政监督，形成行政监督、社会监督、经办机构内部自我控制相结合的机制。

同时，要适应社会保险基金可持续发展的需要，研究制订符合中国实际情况的基金投资运营的办法，实现保值增值。

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