澳大利亚养老金制度的基本特点

第一层次的保障与"济贫"性质

虽然法定年龄的澳大利亚公民都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查。只有收入和财产低于一定标准的老人才能享受全额养老金，高于规定标准的部分按一定比例减少养老金的支付金额，因此退休人员超过标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。而根据法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%，申请者自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税；政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。由此可见，政府养老金的标准虽低，但还能维持一种过得去的退休生活。不过，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括超年金（第二层次）、其他个人补充储蓄或投资（第三层次）。所以，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着超年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有一半的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因超年金的因素下降到1／3左右。这不仅能大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，还可将政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。
雇主承担第二层次交费，政府采用不同政策既鼓励储蓄又保证合理内需。绝大多数西方国家的养老保险一般采取的都是雇主、雇员双方交费的办法。"超年金计划"之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党--工党，能够制定出一个目标远大、阶段明确的详细计划，并说服工人将已经争得、但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其消费殆尽。
一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主、雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。澳大利亚经验证明，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人账户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法同样也能加强监督、提高征缴率。个人账户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主是否交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，若无比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。
此外，政府通过不同的政策促使低收入者为自己的老年生活多积蓄，而高收入者要进行合理的现行消费：对年收入在60000澳元以下的低收入者，其税后每一澳元额外缴纳的超年金，可自动获得政府的对应补助，该补助也进入超年金，最高为每年1500澳元；而对于高收入者，政府规定其每年额外缴纳的超年金不超过50000澳元。

超年金管理的信托人制度

在实行养老保险的多数国家中，个人账户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理账户。个人在选择金融机构以及投资组合时有充分的自主权。澳大利亚人的超年金账户是由三十多万家信托基金来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的账户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

严格的审计和监管

尽管澳大利亚的人口不多，但由于其疆域辽阔，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府将这个工作委托给一个非盈利机构"中联"（Centrelink）。这个机构的成员是通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，运营经费完全由政府承担。它的任务除了调查政府养老金申请人的情况，还要收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人能否享受社会福利保障待遇及其种类、级别。尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，上世纪80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《超年金行业监督法》，并于1994年7月1日开始执行。该法对信托人和养老（超年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法、超年金保证法、税法及社会保障法一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。
澳大利亚对超年金制度的监管起重要作用的政府机构有三个：APRA（澳大利亚金融监管局）、ASIC（澳大利亚证券与投资委员会）和ATO（澳大利亚税务局）。APRA负责对养老信托基金、各种金融机构和信托人的谨慎监管，要求信托人提供年度报告，对养老信托基金定期审计，监督法定运作标准的执行以确保基金的持续生存能力。ASIC负责监管投资活动，要求投资经理为养老信托基金提供可靠的收益，同时负责发放销售和咨询中介的执照，监督委托人保护及处理法律方面的投诉。ATO负责实施税法，对雇主进行审计，监督他们按规定交纳超年金贡献额。监管机构之间、监管机构和养老基金行业代表都保持着密切的联系。这样不仅有利于法规的顺利执行，而且可以降低政策实施的成本。

超年金制度的缺点

澳大利亚超年金制度有以下缺点：一是税收政策和有关法律过于复杂且效率偏低，尽管采取了某些税收优惠，但费率仍然偏高，如缴费税率达15%，这降低了其对公众的吸引力；二是允许参加超年金计划的人在退休时一次性领取养老金，难以避免长寿风险，有的人在过早花完了一次性领取的养老金后，还会到政府申领基本保障年金；三是按目前9%的费率不足以支撑养老保险发展的需求，特别需要个人自愿储蓄加以补充，两项合计至少要达到15%至18%的总费率水平，才能保证未来养老保险的需要。

2008年02月21日 中财网 □ 南泰 金融时报

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