以社保资金国债化来防止挪用

本报评论员 唐学鹏

近来，社保方面频频受到各方关注。国家审计署公布了抽查的社保金审计结果，截至2005年底，社保基金违规问题金额总计超过71亿元。另一方面，社保个人账户的“空账”高达8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

“空账”和“挪用”构成了社保最危险的面容。实际上，“空账”和“挪用”是“一体”的，其根源都是相关官员掌握了收缴上来的社保资金，然后另行使用。从长远看，削减甚至让官员放弃操纵社保资金的权力，将社保资金交给专业的投资机构来打理是一个方向(目前属于补充养老的年金已经开始尝试着让专业投资机构来运作)，但是，这需要时间，这需要金融市场规则的成熟，需要投资产品的丰富和监管能力的升级。

填充社保基金“缺口”的任务来自现有的社保增量资金的增值程度、国有资产的变现、国有资产的利润以及税收(当然还有延长劳动时间延长退休年龄等做法)。一般来说，全民低保应该由国家税收来承担，那么个人账户的“空账”部分就不得不让国有资产及其衍生利润来填补了。如果变现国有资产，简单地说，就是用“私有化”的钱来补“空账”。用国有资产充实社保基金，难以保障基金来源的稳定性。根据东欧等转型国家的经验，这种方式所能提供的资金相对有限，且有时间制约，一般在10年。同时，还会涉及到资产的定价问题，股市的波动性问题，国资的流失问题，这些敏感问题引发的争论足够让改革“窒息”。

因此应该放弃国有资产的变现策略，把注意力放在其他几项，毫无疑问，社保资金的增值和国有资产的利润必然是填充“缺口”的重要来源。中国161家中央直属企业，它们2005年留存的税后利润总计达750亿美元。由于国有资产的根本目的不是保值增值，而是“造福”社会“和谐”社会。国资的利润应该填入“缺口”。

关键就在于，用什么样的方式去“填入”？如果现金划入，那么资金又落入一些地方社保官员手中，其可能产生的挪用行为又将造成新“缺口”。可以考虑，财政部每年发行相应数量的特殊国债，将填充缺口的国资利润“换”过来。财政部把“换”过来的钱交给社保基金，或者交给其他的专业投资机构来运作。然后，国资委将这些国债打入各地社保个人账户。可以规定，特殊国债无法进行抵押和转卖(这相当于消灭了国债的流通能力)这主要是防止地方社保官员的挪用。同时，国债的期限将同账户人的退休年限匹配，国债到期时由账户人提取财政部兑现。国债的利率大小应该考虑到通胀数字，再加上劳动力增长率和劳动生产率的增长速度，即让账户人在退休的时候能享受经济增长的成果。

和用社保资金国债化来防止“挪用”相似的做法是，采用记账式个人账户(NDC，即Notional Defined Contribution)：每个人逐年缴费在记账式账户里增加信用，账户里没有现金，社保官员也就无法挪用。但其缺点是：账户永远是空的，会让人对未来政府是否确实支付缺乏信心，中国人很实际，很害怕“幻灭感”。另外，这种记账式很可能改变了一个国家的储蓄率，降低了国内的投资资金的规模。

2006年11月30日 01:48 21世纪经济报道

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