郑秉文：社保制度还是应该坚持“补救型”模式

党的十六届五中全会公报中指出，要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系

    目前，就如何处理国家、市场和个人（家庭）三者之间的关系来讲，我国社保制度正处在一个重要发育期，即正处于模式选择期，模式还未完全定型；一旦走上了某一模式的道路就很难回头。

    近年来，关于社保制度建设、社保制度模式的选择，理论界和媒体上的看法很多，尤其是呼吁政府应承担更多的责任，增加更大的投入等观点受到各界的广泛关注。党的十六届五中全会公报中指出，要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系。那么，究竟哪个模式更符合我国国情，哪个模式更有可持续性？“十一五”期间我们能够做些什么？如果这些不明确，我们当前出台的一些政策就很可能与我们最终要选取的模式背道而驰，最终为后代留下重新改革的包袱，医改的教训不可不察。为什么应坚持“补救型”模式

    为方便起见，我们可以将福利模式简化为两大类，即欧洲模式的“普救型”和美国模式的“补救型”。（也有分为三类或更多的，详见相关链接。）根据我们的国情，有三点基本结论：一是我国版图辽阔，发展极不均衡，恐怕在几代人里都无法实现非常慷慨的主要由国家包办的“人人皆福利”的“普救型”模式，而只能偏向于提供“底线”的、有限的、同时发挥国家、市场和个人（家庭）三者作用的“补救型”模式。二是所谓“补救型”，即指国家有限的转移支付应主要针对困难群体，制度设计一定要为社会提供一个基本的“底线”保障，将有限的财政资源花在“刀刃”上，不能“撒胡椒面”，腾出资源集中对目标群体进行转移支付；其效果应该是穷人基本靠国家，富人主要靠市场，它们都成为这个福利制度和政治制度的支持者，成为社会稳定的基础和主体，我在以往文章中也提到过这一点。三是我们知道，社会保障制度对就业弹性具有很大的反作用。就业压力在未来几十年里将始终是我国的最大压力之一，而“补救型”的一个重要特点就是失业率比较低，就业市场弹性比较大，对广大的低端岗位和高端的白领管理岗位都具有充足供给的能力，可以较大地缓解就业压力；“普救型”的特点似乎正相反，即人均劳动生产率较高，但失业率也较高，白领管理岗位和低端岗位的提供都比较有限，就业的“局内人”和失业的“局外人”之间形成了一个制度性的鸿沟，难以流动，单位劳动生产率较高的“局内人”不得不“养活”失业的“局外人”，在巨大的转移支付之下，最终的结果还是导致社会人均生产率低于“补救型”，社会福利总收益还是受到很大影响。

    对我们的社保制度而言，所谓“补救型”，简言之就是国家的作用不是万能的而是有限的，不是大包大揽而是提供底线的，不是主导的而是引导的，不是“普救式”的而是“补救式”的。人均只有 1000美元时采取的态度不可能与上万美元的发达国家相比，相对应的历史发展阶段要有相对应的福利制度。“十一五”期间如何完善“补救型”模式

    在确定了“补救型”的理念之后，我们应该确定在“十一五”期间为“补救型”制度做点什么。这里也有三点：第一，应该整合和强化国家“保底”的那一块资源，如“低保”制度，明确国家在养老和医疗等主要项目上的基本责任，例如，如何将养老的统筹部分改造成基本养老金等；可以说在“保底”上，我们的资源分配不是公平了，而是还有不公平的地方；不是多了，而是少了；转移支付不是规范了，而是还有很大的随意性，等等，发达国家在这方面有很多经验可以借鉴。第二，欧洲的经验告诉我们，企业集体协商中工人的参与率和参与度是很高的，而在我国不是高了，而是低了；不是强化了，而是弱化了。集体协商制度建设方面我们还有很大的差距，工人的权益还没有从根本上在“补救型”的基准上予以保障。第三，一些发挥市场和个人（家庭）作用的政策还有很多工作要做，例如企业年金就是典型的市场福利，可是我们的立法、税收政策、工人的权益保障状况等，都远没有跟上去，远不适应市场和工人的现实需求，远离“补救型”制度的要求。

    总而言之，“补救型”不等于国家不作为，而是意味着，国家必须要作为，国家作为的表现不仅要进行必要的转移支付，而且还要提供制度和相关规则；在所有这些方面，我们都与世界上典型的“补救型”制度相去甚远，更何况与“普救型”相比了。只要我们的制度模式选择正确了，就等于为建立长效机制打好了基础，或者说就为建立长效机制预留了空间。（作者郑秉文：中国社会科学院拉美所所长、研究员）

    相关链接

    世界上三种主要的福利制度模式

    就国家、市场和个人（家庭）三者关系来说，国外学界将福利制度模式分为多种，有三种、四种甚至五种的。主流的观点是分为三种，即北欧的人民福利国家模式、欧洲大陆的合作主义模式、以美国为代表的混合模式。其中，国家的责任和义务在三种模式中是依次递减的，市场和个人（家庭）作用是递增的。它们各有千秋，基本可概括为三点：一是北欧模式中福利供给非常慷慨，传统的工人阶级和新中产阶级都是受益阶层，但私人部门的福利市场相对发展不足，国家负担太重；二是欧洲大陆模式中，福利项目条块分割，等级森严，中产阶级是主要受益者，给付水平较高，国家负担较大，改革进程艰难；三是美国模式中，广泛的社会救助、一定的转移支付与作用适当的社会保障使中产阶级离不开市场，穷人弱势群体离不开国家，他们二者同时成为市场化制度的两个主要支持阶层，同时，国家负担较轻，个人福利不差，市场福利发达。

中国网 | 时间：2005 年10 月18 日 | 文章来源：北京日报（郑秉文）

【作者：郑秉文】  【出处：北京日报】

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